在公务员考试刚刚推行的时候，很多行政执法类的考生不用考申论。后来所有的考生都要求考申论。国家公务员考试根据综合管理类和行政执法类两类职位所需素质能力的不同特点，在同一套试卷中设置了不同的题目供不同的考生回答，这个传统是从2007年开始的。尽管两类考生答的题目不一样，但是在2010年以前考试大纲对考生的要求却是相同的。2010年的考试大纲明确提出要分卷考试，并给出了两个不同的大纲。2011年国考大纲延续了这一特点。

　　2011年新大纲

　　申论是测查从事机关工作应当具备的基本能力的考试科目。申论试卷由注意事项、给定资料和作答要求三部分组成。申论考试按照省级以上(含副省级)综合管理类、市(地)以下综合管理类和行政执法类职位的不同要求，设置两类试卷。

　　省级以上(含副省级)综合管理类职位申论考试主要测查报考者的阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力。

　　阅读理解能力——要求全面把握给定资料的内容，准确理解给定资料的含义，准确提炼事实所包含的观点，并揭示所反映的本质问题。

　　综合分析能力——要求对给定资料的全部或部分的内容、观点或问题进行分析和归纳，多角度地思考资料内容，作出合理的推断或评价。

　　提出和解决问题能力——要求借助自身的实践经验或生活体验，在对给定资料理解分析的基础上，发现和界定问题，作出评估或权衡，提出解决问题的方案或措施。

　　文字表达能力——要求熟练使用指定的语种，运用说明、陈述、议论等方式，准确规范、简明畅达地表述思想观点。

　　市(地)以下综合管理类和行政执法类职位申论考试主要测查报考者的阅读理解能力、贯彻执行能力、解决问题能力和文字表达能力。

　　阅读理解能力——要求能够理解给定资料的主要内容，把握给定资料各部分之间的关系，对给定资料所涉及的观点、事实作出恰当的解释。

　　贯彻执行能力——要求能够准确理解工作目标和组织意图，遵循依法行政的原则，根据客观实际情况，及时有效地完成任务。

　　解决问题能力——要求运用自身已有的知识经验，对具体问题作出正确的分析判断，提出切实可行的措施或办法。

　　文字表达能力——要求熟练使用指定的语种，对事件、观点进行准确合理的说明、陈述或阐释。

　　阅读理解和文字表达是两类考试都要求具备的能力，不同的有以下几个方面：

　　1.省级以上(含副省级)综合管理类职位的第二条要求是综合分析能力，而市(地)以下综合管理类和行政执法类职位则要求的是贯彻执行能力。什么是综合分析能力?对综合和分析有各种各样的解释，这两个词从辞源上来说都不是中文，而是西文，德国哲学家康德就把命题分为综合命题与分析命题。简单地说，综合命题就是能够增加知识的命题，分析命题是不能增加知识，而是在已有的知识上分出来的知识。康德的意思远远没有这么简单。在康德之前和之后，这两个概念不停地被各个文化和哲学家使用，变得越来越复杂也越来越混乱，一些工具书给出了上百种解释，不过我们这里不去从辞源上说，而只是从日常语言的意义上谈。按照我们日常的理解，综合可以说是把各种信息收集起来形成一个整体，分析则是将事物、现象、概念分门别类,离析出本质及其内在联系。很多时候分析在前，综合在后。我们不管前后，这两个概念的共同特点都是需要发挥人的理智的作用，对事物进行判断。综合分析能力也可以说是对材料的判断和把握的能力;而贯彻执行能力就不需要你分析，也不需要综合，只要去做就行了。举个简单的例子来说，比如就业在我们国家的形势是怎么样的，如果是省级以上的就让考生自己去分析，你可以认为最主要的是由产业结构不合理导致的，也可以认为人口过多是主要矛盾等等;而市(地)级以下则可能不用你判断，直接告诉你是我们的产业结构不合理，要你提出措施来调整产业结构。

　　2.省级以上考查的第三条是提出和解决问题能力，而市(地)级以下的则是解决问题的能力。这里的差别可以理解为：市(地)级的问题已经摆在那里了，你只要去解决就好了，而省级的材料问题不明显，还要自己去找问题，自己找出问题后再自己解决。这里还要注意到一个细节是市(地)级的还要求对“具体问题作出正确的分析判断”，从这里可以看出，市(地)级的不是不考判断能力，而是相对省级的题目，它考查的判断能力要具体一些。

　　通过上述分析，我们可以作出这样的判断：省级的题目要宏观一些，注重对事物的高度和整体把握;市(地)级的题目要微观一些，侧重对事物的细节把握。

　　第二节 考查对象分析——能力走向

　　一、从单纯的执行力到判断力与执行力结合

　　以前的申论问题都非常简单，就是材料提出一个问题让考生谈谈怎么做就可以了。比如2005年的农村建设问题，主要让考生谈怎样建设农村，而不用判断农村要不要建设。随着命题的日益成熟和考生数量的增加，考试难度越来越大，申论的考查从单纯的考查执行力到考查判断力和执行力相结合。以2008年国考为例，怒江水电站是否要兴建存在争议，是不是要建则需要考生自己根据材料进行判断。这只是一个例子，除此之外我们的根据还包括：

　　1.考试大纲。在省级以上(含副省级)综合管理类职位的考试大纲中，对综合能力的要求的一项是“综合分析能力——要求对给定资料的全部或部分的内容、观点或问题进行分析和归纳，多角度地思考资料内容，作出合理的推断或评价”。这里要求考生对资料进行“合理的推断或评价”。市(地)以下综合管理类和行政执法类职位的考试大纲中解决问题能力一项的要求是“解决问题能力——要求运用自身已有的知识经验，对具体问题作出正确的分析判断，提出切实可行的措施或办法”。这里也明确要求考生“对具体问题作出正确的分析判断”。

　　2.历年真题。

　　2005年国家

　　第一题：给定资料中提到扶贫资金被挤占挪用的问题。下面列出了解决这一问题的A—E五项措施，其中不正确的是哪几项?请写出这几项的序号，并分别说明为什么不正确。说明的字数不超过200字。

　　A.要加大县乡两级的财政投入。近年来，乡镇撤并，农村税改，县乡财政收入逐年减少，只有加大县乡两级财政投入，才能解决扶贫资金的挤占挪用问题。

　　B.要加大对扶贫专项资金使用的监督检查。监督必须贯穿资金分配使用的全过程。要开展事前、事中、事后的全面监督，才能解决扶贫资金的挤占挪用问题。

　　C.扶贫主管部门要严格履行项目审批程序。若出现以立假项目或虚报项目投资而套取扶贫资金的事件，扶贫主管部门应承担法律责任。

　　D.必须对扶贫资金管理使用情况实行多部门联合的监督检查，同时扶贫资金的监督管理权必须归属各级纪检部门，才能杜绝扶贫资金的挤占挪用。

　　E.要实行扶贫资金的统一管理，不能“谁争取的资金谁使用”。封闭式的资金分配方式，会使一部分直接安排在部门或项目中的资金脱离了财政的监督管理。

　　2008年国家

　　第五题：给定材料11列出了其职能部门准备对反对意见给予答复的基本内容，请指出这样答复存在哪些明显问题，并就存在的问题分别说明怎样修改补充。

　　要求：1.不从格式、语言上谈问题，仅从内容上指出主要问题。2.分条作答，指出一个问题，接着写出修改补充的内容。3.条理清楚，表达简洁流畅，不超过500字。

　　2009年国家

　　第二题：“给定资料11”提出了解决我国粮食问题的对策，认为提高粮食价格是关键之策，不必担忧对低收入人群的影响。他的这种观点有没有道理，为什么?请谈谈你的见解。

　　要求：观点明确，分析恰当，条理清楚，不超过400字。

　　第三题：“给定资料5”对内地省区“欢迎沿海地区产业转移”的口号提出质疑。请对此进行分析，谈谈你的见解。

　　要求：观点明确，分析恰当，条理清楚，不超过300字。

　　2007年北京应届生

　　结合“给定材料5”“给定材料6”和“给定材料9”，谈谈在现阶段用网上听证的方式召开价格听证会是否可行。要求：简要明确，字数不超过300字。

　　2009年湖南

　　给定资料涉及对是否应该再次提高个人所得税起征点问题的截然不同的两种意见。请梳理给定资料，加以分析综合，分别列出两种意见各自的理由。要求:全面周到，准确无误，条理清晰，言简意赅，限400字以内作答。

　　这种题目非常多，在些不一一列举。这些题目的共同特点是先对一个争议进行判断，然后在判断的基础上提出意见或者建议。

　　二、从单纯的能力到背景知识和能力结合

　　能力(capacity)这个词在西文中很多时候都与知识(knowledge)相对，它是指一种显现出来的功能。而知识只是一种理论，知识有可能转化成为能力，也有可能什么都不是。我们作出这样的判断同样有两个方面的依据：

　　第一，考试大纲。以前的申论考试考查的主要是能力，我们可以从2009年的考试大纲中看出来：“主要通过考生对给定材料的分析、概括、提炼、加工，测查考生解决实际问题的能力，以及阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力和文字表达能力。”而2011年新大纲中出现了“要求借助自身的实践经验或生活体验，在对给定资料理解分析的基础上，发现和界定问题，作出评估或权衡，提出解决问题的方案或措施”。“要求借助自身的实践经验或生活体验”就是要将考生的背景知识和考试结合起来。注意，这里的背景知识不是专业知识，而是一些常识。

　　第二，历年真题。

　　第三节 话题特点分析

　　一、公共性

　　公共性，简单地说，就是这些事件是共同的事，而不是哪个主体自己的事。从否定的方面说，它不是哪一个行业、哪一个地区或者哪一个时段的事件;从肯定方面说，它是涉及整个社会甚至是全人类的事件，这些事件是需要通过大家的共同努力来完成的。这里的“大家”包括多个方面：国家、集体、行业、企业、中间机构、个人等等。比如药品安全问题，政府有责任进行监管，行业有责任自律，药品安全检测机构有责任进行监督，企业有责任加强自身的社会责任意识，个人有责任协助调查与监督。公共事件具有社会性，这样的事件没有任何一个单方面的力量能够把它处理好。2005年的“三农”问题看起来好像是农民自己的问题，而“三农”问题的出现从原因上来说，不仅仅是农民自己的原因;从后果上说，这个问题解决不好，将给社会、给国家带来一系列的影响，所以，这样的问题就不再是一个简单的农业问题了。再比如2004年的汽车发展问题，看起来也是一个单独的行业发展问题，而材料反映出的却是汽车工业的发展对社会经济发展的重要性以及这样的发展和公共交通的关系问题。

　　二、长期性

　　社会问题不会今天突然出现，明天就消失了，而是持续的;也不会是这个地区有而别的地区没有。我们知道有的地方公务员考试看起来喜欢考地方的问题，也就是本省本区域的问题，尤其是浙江省考特别明显。但是浙江省考2009年3月考的是如何应对金融危机问题，还考过社会保障和公平问题、能源危机的问题，没有一个不是全国普遍存在的，它只是结合了一些当地的例子把这些问题引出来。国家公务员考试就更不用说了，比如2008年的环境污染问题，2009年涉及的技术落后、创新不足问题，2010年的海洋开发利用与保护问题等等。很多考生在参加地方公务员考试的时候，总是想去收集地方时事热点。我经常开玩笑说，你想要知道我们申论考试考什么，你就看看我们从中央到地方，从20世纪到21世纪的政府工作报告当中每年都说要解决，但总是没有解决了的问题，就是我们申论考试要考的话题。

　　三、现实性

　　我们前面说到社会问题是普遍的和长期存在的，但是不同的时代背景下有其突出的问题。比如环境污染和经济发展都属于社会问题，它们之间有时候又会存在矛盾，如果存在矛盾，而必须加以取舍的时候，对于我们的政府来说哪一个更加重要呢?这就要看现实条件，也可以说是历史背景。如果是在二十年前甚至十年前，相对来说，经济发展更加重要。而现在，我们的社会经济取得了很大的进步，尤其是经济建设取得了骄人的成就，尽管遇到了金融危机，我们的经济还是呈较快速度增长，在这种背景之下，环境保护就显得更加重要。2001年四川省申论考试考的是一个招商引资的问题，材料里涉及的内容主要是招商引资中存在的不足，对策也是根据如何让我们更多更好地招商引资提出来的。2006年北京市同样考到一个招商引资的问题，材料涉及的内容和四川省考的恰恰相反，主要是说我们盲目地招商引资，把一些骗子都招来了。这里非常明显地体现出，时代变化了，资金的地位下降了，对生态效益的要求提高了。时代变化也带来了价值取向的转变，我们政府以前单纯地强调GDP，现在加了两个口号，一个是绿色GDP，一个是单位GDP能耗，同时还提出了居民的幸福指数、文化建设等等概念来消解GDP作为考核官员和政绩的核心地位。2010年国考的海洋开发利用与保护问题也同样是属于这样的问题。

　　四、复合性

　　在2007年国考大纲中明确提到：“材料通常涉及某一个或某几个特定的社会问题。”自2007年以后，申论材料并非一年只涉及一个问题，而都是涉及一个以上的问题。2007年国考讲了两个方面的话题，一个是征地过程中的社会矛盾与冲突，另一个是土地的保护;2008年国考看上去是讲怒江的问题，好像是一个问题，但仔细阅读材料会知道，材料中也讲了两个方面的问题，并且是两个完全相反的问题，即怒江水电站建还是不建的问题;2009年国考也是两个方面的主题，一个是“三农”问题中的粮食和扶贫问题，另一个是科技创新的问题。地方公务员考试同样也出现这个走向，如广东省，2006年只考了垃圾短信治理这个单一的问题;2007年考查的是农村文化建设问题，看起来好像是一个问题，但是在这个问题中又穿插了一个小问题，就是如何有效治理农村“****彩”的问题。治理“****彩”和农村文化建设相关，但是它们还是存在区别的。第一，“****彩”的治理更加微观、具体;第二，“****彩”的治理问题还涉及农村经济建设和社会治安等。2008年广东省申论考试也考查了两个主题，一个是社会救助体系的完善，一个是义工组织的建设。考查主题最多的应该是江苏省，在2009年的申论考试中，材料分别涉及经济危机的处理、社会保障和救助体系的建立以及政府的问责三个不同方面的主题，2007年申论考试涉及的主题更是多得让人眼花缭乱，使很多考生在做概括的时候难以取舍，痛苦不已。相关的材料将在本书后面给出，并附上详细解答。

　　这里说了这么多，就是想提醒大家，以后再做练习的时候，要选择复杂的材料，而不要去选那些简单的材料，这样才能起到好的作用，才能使练习更加具有针对性。